再说地方债务风险

（2024年9月10日）

地方债务风险是一个事关全局的大问题。今年3月24日，我写了一篇《浅谈地方债务风险》一文，谈了地方债务风险的成因、后果和建议。今天有感而发，再从新的角度就地方债务风险“外溢”性及如何从快、从根本上化解风险谈点肤浅看法。

地方债务风险“外溢”会给当前经济和社会带来新的波及和震荡，值得高度关注。应该看到，经过了十几年累积下来的地方债务，现在可以说是“债台高筑”，旧债没还，新债又来，尽管国务院召开会议、下发文件，反复强调和要求各级地方政府“要妥善化解存量债务风险，严防新增债务风险”，但是，正如我以前说过，政府财政拮据，没有钱用，而发展又不能停顿、建设不能停止、项目不能停摆、政府不能停转，这就形成了一对尖锐的矛盾。那么，政府不能借新债，但必须花的钱又不能不花、不能没有，钱又从何而来呢？由此导致的新问题来了，这就是在我国已经消停多年的向企业“乱收费、乱罚款、乱摊派”（以下简称“三乱”）可能又会悄然而至，实际上，现在变相性的“三乱”在有的地方就已经出现苗头。总结过去的经验教训，我们发现“三乱”的出现往往与地方政府财政状况有密切关系。“三乱”的产生和泛滥存在于上世纪八十年代中后期和九十年代前期，那时候地方政府财政困难，拖欠机关干部和教师工资是常见的现象，在这种情况下，政府很多部门相互仿效、相互攀比，把手伸向企业（也有事业单位和个人，主要是企业）巧立名目收费、罚款、摊派，造成企业苦不堪言，也造成“三乱”行为屡禁不止，1990年9月，中共中央、国务院专门作出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，要求严厉，多措并举，才使顽固的“三乱”行为得以遏制，“三乱”行为作为一个社会现象，现在早已离开人们的视线，也消声匿迹于人们的记忆。令人堪忧的是，在地方债务风险长期无解的情况下，“三乱”行为会不会卷土重来、再度泛滥？若果真如此，后果将更加严重。这是因为：当前的宏观经济形势下行压力巨大，企稳向好的态势还不稳定，企业特别是中小微企业、民营企业面临着诸多困难、信心严重不足，在这种情况下，若再遭“三乱”之困扰无异于雪上加霜。营商环境也会因此而遭到破坏，企业不谈发展环境就是生存环境也会严重受挫。大家知道，企业是政府财政和税收的主要来源，也是提供和解决就业的重要载体，如果没有企业的发展，财政税收又从何而来？就业难题又如何破解？还有，企业如果长期处在难以为继的状态，拖欠的银行贷款、工程款、货款、工人及农民工工资都会无法解决，必然形成一系列连锁反应。就会形成“‘三乱’加重企业负担—导致经济发展减退—财政税收减少—就业岗位减缩—社会稳定减弱”连锁外溢的严重恶果。“历史的经验值得注意”，我们防患于未然是非常必要的，也是必须的。

化解地方债务风险刻不容缓，应痛下决心、长短施策。地方债务风险的形成是一个长期复杂的过程，对过去的领导班子无法追究问责，而现在的领导班子又无力解决问题，但问题又不能久拖不决，这就是难点、痛点。怎么办？下面就提两点看法和建议：首先，建议中央政府发行长期特别国债支持地方政府“一揽子”偿还银行债务。因为要现在的地方领导班子彻底解决十几年积累下来的庞大的债务，确实是不现实的，还因为银行贷款是地方债务构成的主要部分，这样做既解地方政府债务之围，又解银行债权风险之困，这是一个“长痛不如短痛”的办法。应该看到，过去地方政府举债主要还是用于社会公益，包括路、桥、学校、医院、机场、水利、城市公园、湿地等等，通过政府投资变成了国有资产，只不过是这些资产不会产生直接的经济效益，也不可能通过“变现”来偿还债务，但它们作为国有资产实实在在就在那里。中央政府可以通过“用债权换产权”的方式来解决这一问题，让地方政府彻底放下包袱、轻装上阵、发展经济，可能产生的各种外溢风险也会得到有效制止。其次，从长远来看，是要建立有效机制坚决堵截地方政府乱举债的问题，防止旧债还清了新债又来了。这里有两个关键：一是对现在所有的具有政府背景的投融资平台进行彻底改制，将政府属性变为企业属性，与政府完全脱钩，让它们实行“独立核算、自主经营、自负盈亏、独立承担风险和法律责任”。二是改革和完善地方党委、政府主要领导的任期和待遇制度。现在按有关法规、法律规定，乡级以上地方党委、政府一届任期五年，在这个五年中，党委、政府主要领导的变动是常有的事，也就是说，五年未干满，主要领导或提拨、或重用、或交流，有些地方的主要领导是“空降”，一般也是五年不到就调走，用干部群众的话说，这样的“空降干部”是下来“镀金”的。因为任期短、变动频繁，又不能不考虑个人的进步、不能不考虑任期内的政绩，因此，就容易造成主要领导干部的“短期行为”，而主要领导又是地方领导班子的主要决策者和责任者，也是地方政绩的主要作用者。本届政府要不要举债、举多少债、举债做什么，这些问题都是由主要领导来统筹谋划和最后“拍板”的。从这些客观现实中就不难理解，改革和完善地方党委、政府主要领导的任期和待遇制度的必要性。如何改？以县区为例，县区委书记、县区长应在所在县区任职五年以上，不得调离，五年期满经过上级组织“德能勤绩廉”全面考核，合格者可享受副厅级待遇，五年以上十年以下，考核合格者可享受正厅级待遇，为了不影响班子成员副职（特别是年轻有为的干部）的晋升和进步，对考核优秀、群众公认的领导可以享受正处级待遇。让领导干部都有奔头、有盼头，断掉“干完两年就想走”的念头，真正沉下心来、扑下身子，扎实工作，做到“为官一任、造福一方”。